開欄的話
“十四五”規劃綱要提出，加快轉變城市發展方式，統籌城市規劃建設管理，實施城市更新行動，推動城市空間結構優化和品質提升。
城市更新行動的具體內涵與意義是什么？如何打造更宜居的社區居住環境，推動老舊小區改造，提升城市的科學化、精細化、智能化治理水平？本版今起推出“實施城市更新行動”系列策劃，敬請關注。
城市更新包括哪些內容，對人居環境和百姓生活將帶來哪些改變，應該如何推進？記者采訪了相關部門和專家。
城市發展轉為存量提質改造和增量結構調整并重，從“有沒有”轉向“好不好”
實施城市更新行動內涵是轉變城市開發建設方式，推動城市結構優化、功能完善和品質提升，深入推進以人為核心的新型城鎮化，建設宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市。
實施城市更新行動，是適應城市發展新形勢、推動城市高質量發展的必然要求。2019年我國常住人口城鎮化率為60.6%，已經步入城鎮化較快發展的中后期。城市發展進入城市更新的重要時期，由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重，從“有沒有”轉向“好不好”。“城鎮化率還在不斷提升，同時經過這些年的快速發展，城市規模已經不小，過去大量建設、大量消耗、大量排放的城市開發建設方式已經難以為繼。在這個宏觀背景下，城市發展將由粗放外延式向內涵提升式轉變。”住房和城鄉建設部建筑節能與科技司副司長汪科表示。
從“有沒有”轉向“好不好”，既符合城市發展的規律，也順應了人民日益增長的美好生活需要。汪科認為，一方面，城市建筑和設施逐步自然老化，一些原有建筑標準已經落后，需要改造調整增強安全性；另一方面，一些城市原來的功能布局、建筑設施、空間環境也不再適應居民更高的生活需求，“通過城市更新提升人民群眾的獲得感幸福感安全感，勢在必行。”
城市更新，大有可為。“十四五”規劃綱要提出，加快推進城市更新，改造提升老舊小區、老舊廠區、老舊街區和城中村等存量片區功能，推進老舊樓宇改造，積極擴建新建停車場、充電樁。住房和城鄉建設部初步研究提出了城市更新行動的重點任務，包括完善城市空間結構、實施城市生態修復和功能完善工程、強化城市歷史文化保護塑造城市特色風貌、加強居住社區建設、推進新型城市基礎設施建設、加強城鎮老舊小區改造、增強城市防洪排澇能力、推進以縣城為重要載體的城鎮化建設等。
城市更新行動有利于提升城市品質，惠民生、促消費、促投資一舉多得
城市更新行動內容豐富，對提升城市品質和改善居民生活影響深遠。中國城市科學規劃設計研究院院長方明將城市更新的積極影響概括為4個方面。
加速推動城市新經濟。一方面隨著經濟社會的發展，城市產業也在更迭，基于城市新經濟特征統籌考慮城市空間更新布局，能夠更好地服務于新的產業鏈。“如今網絡直播、遠程教育和辦公、電子商務等線上經濟發展迅猛，這些新業態可能不再需要很大的廠房和開發區，但是需要更適合激發創意的工作生活環境，通過改造更新城市閑置或低效空間資源可以提供更適合新產業新業態的發展空間；另一方面將城市閑置或低效資源統一梳理、統一評估，或由用地單位自主開發建設，或由城市統一來安排，吸引企業積極參與推動更新。”方明說。
重構發展城市新功能。傳統城市功能逐漸滯后于城市新的發展需求和居民新的生活工作需求，通過更新能夠補短板強弱項。方明舉例，如今城市對疫情防控的功能需求增加，城市衛生防疫、健康管理等設施和服務也應抓緊跟上。方明表示：“通過更新增加設施和公共服務完善城市復合功能，通過更新加密交通路網提升城市交通出行效率……這些更新舉措在增強城市活力的同時，也能更好地滿足居民的居住和休閑需求。”
打造城市空間新意境。城市建設風格越來越現代的同時，一些城市建設在與傳統歷史文化風貌、當地生活風俗習慣相融合方面，也存在一定問題。“既要保護優秀的傳統建筑、街區，更要保護好蘊藏其間的歷史文化，城市更新是傳承城市歷史文化的一次好機遇。”方明表示，通過運用傳統依山水布局城市的規劃手法，讓人工景觀、自然景觀、建筑文化更好融合，恢復街巷的市井煙火氣息，打造富有東方韻味的街巷空間，再現更富有中國傳統特色的城市意境。
引領城市建設新科技。智慧交通、智能物流、智能物聯網……新科技促進城市發展更智慧。“但目前城市建設滯后于科技的發展，城市建設的不少方面還與新科技的使用場景不匹配，城市設施也跟不上數字經濟、網絡生活的迅猛發展。”方明認為，要為科技在城市中創造更好的使用條件和應用場景，加強新科技在城市的結合和應用，要推行適合城市的新科技。同時加快推進基于數字化、網路化、智能化的新型城市基礎設施建設和改造，讓新科技來全面提升城市建設水平和運行效率。
城市更新還發揮了惠民生、促消費、促投資一舉多得的作用。方明以城市交通路網更新為例，“有的城市道路太寬，不利于街邊商業發展。加密城市路網，讓小街小巷顯露出來，方便了居民生活，發展了街邊商店，促進了居民消費；有的城市交通環線式的圈層布局居多，布局更多的縱向線性交通，能夠促進都市圈、城市群的融合，讓城市帶動郊區、中心城市帶動小城鎮的產業和消費，老百姓也能享有更便捷的交通和更豐富的旅游資源等。”
城市更新行動要立足全局統籌謀劃，也要注重發揮社會各界的力量
城市更新行動如何具體展開？首先要摸清城市家底，找準發展問題。路徑是開展城市體檢，統籌城市規劃建設管理。
城市體檢是對城市發展狀況進行檢測評估，及時糾偏、對癥下藥。2018年，住房和城鄉建設部會同北京市政府率先開展了城市體檢工作；2019年增加了11個城市開展試點；2020年，又選擇36個樣本城市全面推進城市體檢工作。目前，城市體檢評估機制已初步建立。
從2020年城市體檢情況看，我國城市功能不斷完善，人居環境得到改善，同時也存在一些問題：一是中心區普遍人口過密、功能布局不夠均衡。二是社區基礎設施和公共服務設施配套相對不足。三是城市風貌塑造和歷史文化保護不夠到位。四是精細化管理水平有待提高。五是應對風險的韌性有待增強。
“要以精細化的設計引領城市更新。”汪科認為，城市更新不是單個項目的改造更新，而是涉及到城市空間再分配的系統性工程。比如老舊小區改造不是孤立小區的更新，也要與周邊環境改造配套結合在一起。因此城市更新要站在城市全局考慮、統籌謀劃，以老百姓需求的迫切性為優先級逐步推進。
在推動城市更新的過程中，也要注重發揮社會各界的力量。同濟大學建筑與城市規劃學院教授、城市更新中心主任徐磊青認為，城市更新投入大、周期長，要激發市場主體參與改造更新的積極性，鼓勵多種社會力量參與城市更新。
目前，不少城市已經開展了更新的探索，形成了多主體參與、多渠道籌集資金的好做法。一些地方探索了由社區居民、社會組織自發推動的改造更新項目，徐磊青舉例，“比如上海嶗山三村老舊小區改造資金來源有居民出資、公益眾籌等，改造建設過程也由居民和志愿者參與，集結了社會各界的力量。”
在城市更新的過程中，一些地方取得良好經驗的同時，也遇到一些障礙。比如一些更新項目空間有限，改造后難以滿足現行消防、日照等建筑規范的要求，企業參與改造后物權歸屬、經營收益等缺乏明確的保障等。徐磊青表示，現行城市建設的機制往往是在開發新建的城市發展模式下設立的，有些不能適應城市更新的需要，需要改革完善城市規劃建設管理的體制機制，探索出有利于推動城市更新的規范和機制。
《 人民日報 》（ 2021年04月06日 13 版）
